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福建喜相逢:公車改革的昆明之困:當地模式能走多遠?

發表于 2016-05-06 17:59 閱讀:1782

核心提示: 季志遠對于昆明車改的感受,正是過去20年間中國公務用車改步履維艱的一個縮影。與國內其他地方的同行一樣,季志遠和他的同事們,在沒有上級政策指導的情況下,力求結合當地實際治本。

"有次看到一輛胡亂停放的公車,我就掏出鑰匙,使勁兒劃車身。"1月12日下午,在昆明的出租車上聊起公車時,中年男性師傅得意地對記者提起自己的惡作劇。

他說,那時候人們背地里都稱公車為"流氓車","不講道理,不守規矩"。不過,這位整天奔波在昆明街頭的出租車司機發現,情形正在悄悄改變:"這幾年好多了,亂停亂放亂插隊都少見了。"

過去十多年間,這種轉變在國內許多地方都曾先后發生,但并不普遍。但此間冷暖,對于曾任昆明市紀委黨風廉政建設室主任的季志遠來說,可謂五味雜陳。"如履薄冰,如坐針氈。"季志遠是昆明市公車改革方案設計者之一,他在回憶起五年前的公車改革時連連感嘆:"自下而上改革很難,很難。"

季志遠對于昆明車改的感受,正是過去20年間中國公務用車改步履維艱的一個縮影。與國內其他地方的同行一樣,季志遠和他的同事們,在沒有上級政策指導的情況下,力求結合當地實際治本。

但囿于財政和地理環境等多重因素,季志遠們沒法像東部發達地區的同行們那樣,推行貨幣化、市場化和社會化的改革,而是選擇了"黨政機關公務用車專用卡定額包干管理"這種非貨幣化模式,試圖通過加強管理的模式,來根治黨政機關公務用車亂象。

如今面對中央確定的以社會化、市場化為導向的改革原則,昆明模式的車改能走多遠?

非貨幣化初衷

"個人認為貨幣化還是好一些,非貨幣化只是過渡。"距離昆明試點車改已經四年,季志遠對于自己當年參與設計的公車改革方案已經有了更加明確的認識,他承認目前昆明的車改模式并沒有完全達到治本的效果。

在季志遠看來,貨幣化車改把補貼分配到每個人頭上,有利于最大程度地發揮支出效能,把政府的公務出行交給社會,可以有效避免不廉潔行為。事實上,在2009年制定公車改革方案時,季志遠和同事們也曾考慮過貨幣化補貼方式。

在那之前,昆明市的公務用車改革已于2005年在昆明滇池國家旅游度假區、昆明高新技術產業開發區和昆明經濟開發區進行試點,主要內容就是將公安用車外的公車全部向社會公開拍賣,分行政級別給予相應補貼。

按照原計劃,如果這三個試點的車改成功,就要在昆明全市黨政機關、事業單位全面推行公務用車改革。然而,最高可達1800元的補貼標準公開后,在當地引起了軒然大波,試點最終不了了之。

2009年初,中央下發通知,要求公車購置運行費用在近3年基礎水平上降低15%。當年4月,時任昆明市委書記仇和要求,由昆明市紀委黨風廉政建設室牽頭,聯合機關事務管理局、財政局以及審計局等醞釀改革方案。

時任市紀委黨風廉政建設室主任的季志遠在調研中發現,雖然面臨輿論壓力,但已有的貨幣化補貼試點方向正確,多數干部職工也支持私車公用。但"一刀切"的補貼方式不盡合理,基層和一線業務部門的公務交通由于更加頻繁,補貼入不敷出。

昆明市市級機關事務管理局副局長蘇建民認為,貨幣化改革在云南要推廣面臨著現實困難。

昆明的三個試點區主要是在主城區,公共交通發達,而云南邊遠地區和山區交通非常不便,越到基層交通困難越大,有些村子距離鄉鎮六七個小時的車程,一般的補貼標準不僅不夠租車,在偏遠地區也很難租到車。

"貨幣化補貼改革到基層難度很大,補貼少了保證不了工作,多了財政承擔不起。"蘇建民說。

貨幣化車改的不足,在國內其他地方試點也都或多或少地存在著,但在西南城市昆明卻成了更加嚴峻的現實考驗。

對于季志遠和他的同事們來說,如何杜絕公車私用、降低行政成本并提高公務出行的效率是改革的初衷,但昆明正處在發展的關鍵時期,不可能有大筆的財政支出支撐貨幣化補貼改革。

"經過大量的調研和考察,并學習借鑒外地做法,我們結合昆明的實際,提出要進行非貨幣化改革。"季志遠表示。

而選擇此方案的另外一個背景是,2007年公務員工資陽光化后,車補作為一項地方性改革津貼很難獲批。他說:"這種自下而上的改革,由于沒有上級政策,發補貼沒有依據,省里不可能批準,老百姓也不答應。"

這種困難并非昆明獨有。過去的十多年里,已有包括河北省衡水市、四川省成都市、重慶市渝中區、黑龍江省牡丹江市、寧夏自治區銀川市、云南省峨山彝族自治縣等在內的地市也像昆明一樣,選擇了不需要多少車改啟動資金、容易推行且阻力較小的改革模式,通過采用針對性、操作性強的各種舉措,遏制公車腐敗。

"剝奪性"改革

"這幾年走過來相當不容易,四區干部確實做出了犧牲。"季志遠在總結昆明車改時稱其為"剝奪性改革"。

昆明的非貨幣化改革試點在2010年1月15日正式啟動,主城四區(五華區、盤龍區、官渡區、西山區)除公檢法、國安、醫院、學校、自收自支事業單位、差額撥款事業單位、有特殊標志的行政執法車輛外,由區財政全額保障的221個單位的鄉科級以下在職公務人員都被納入試點范圍。

四區上繳封存公務用車920輛,除258輛用于組建公務交通服務車隊、66輛劃撥執法部門、134輛報廢外,其余462輛經過評估后對外公開拍賣,拍賣所得全部收歸財政,并且不允許再審批購置新的公車。

同時,各區財政根據每個單位實際在編人數,按每人每月400元的標準把公務交通經費劃撥到各單位的公務用車專用卡上,由各單位統籌使用。盤龍區機關事務管理局局長何義謙表示,目前這個公務用車專用卡主要用于支付機關車隊的租車費用。

張成東就是在車改啟動時,從安保崗位轉入盤龍區機關車隊的。作為隊長,他掌管著全區60輛公務用車和10萬元啟動經費,并從社會上招聘了7個司機。這些司機主要的職責是車隊日常管理和維護,只有在大型活動或者長途公務出行時才會隨車出動,平常各部門用車都是自己駕駛。

張成東告訴《財經國家周刊》記者,盤龍區每天平均用車在20車次左右,扣除人工、燃油等費用之后,一年勉強結余十多萬元。

不過,盤龍區機關事務管理局局長何義謙表示,每人每月400元的額度遠遠不夠,只有在公共交通不方便的地方或者超過10公里以上才可以租車,而且不能超出昆明市區的范圍。盤龍區機關車隊隊長張成東也證實,各部門租車費用結算并不固定,有些人數少、任務重、經費緊張的單位往往得按季度結算。

"改革一開始也有人罵娘。"季志遠在接受《財經國家周刊》記者采訪時表示,人均400元/月是在四區黨政機關前三年公務出行費用支出加權平均后,取了個中下值。他說:"各區財政部門核算公務出行費用時,他們并不知道這個數據的用意,有人后來開玩笑說,要是早知道會改革就多報點。"

1月中旬,《財經國家周刊》記者在灃源路盤龍區政府地下停車庫發現,幾輛帶有"盤龍區機關公務服務車隊"字樣的小轎車門上,還貼著帶有元旦標記的白底黑字加蓋公章的封條。張成東和工作人員解釋,每逢節假日公車必須入庫貼上封條以防濫用,平日派出去的公車必須當天17時歸隊。

在車改實行一年后的2011年初,昆明市紀委對主城四區試點進行調研發現,超過85%干部群眾對公務用車專用卡定額包干持贊成和部分贊成態度,但調查對象中僅有16.45%選取租用機關服務車隊車輛公務出行。調查顯示,仍有將近三分之一的人認為,自己的公務出行在車改后受到了影響,對車隊的服務保障模式感覺一般和不滿意的將近70%,而使用服務車隊車輛感覺一般和不方便的占到了75.61%。

其中,不方便和不滿意的主要原因是,車輛租用手續繁瑣,車輛派遣效率不高,相關流程還停留在傳統的手工操作層面上,沒有充分依托電子政務平臺實現用車和管理的網絡化和無紙化。對于定額包干標準,更是普遍反映偏低,使用不夠方便快捷。

時隔三年,《財經國家周刊》記者在昆明采訪時發現,車輛管理和派遣使用還停留在傳統的手工操作層面等問題依然存在。多位不肯具名的公務員向《財經國家周刊》記者表示,改革后用車不夠方便,在相當程度上會影響到公務出行的效率。

期待自上而下的改革

盡管存在諸多不如意,但何義謙告訴《財經國家周刊》記者,他所在的盤龍區公務出行費用支出減少了30%左右,2014年還要在2013年的基礎上再節約三到四成。統計測算,昆明主城四區實行定額包干管理后,公車購置使用費年均可下降35%。

根據原計劃,非貨幣車改試點應于2011年2月擴圍,在昆明市級機關啟動,涵蓋市委、市政府、市人大、市政協等眾多部門。而針對主城四區試點中出現的問題,季志遠和同事們在制定市級機關車改方案時,也已經制定出相關調整辦法。

而在方案征求意見期間,中央開始部署公務用車專項治理。2011年5月召開的中央公務用車問題專項治理工作領導小組第一次會議指出,作為重要的政治任務,要著力解決在公務用車配備使用上,一些地方和部門超編制超標準配備公務用車、違反規定用車、攤派款項購車、豪華裝飾公務用車和公車私用等問題。

季志遠談到,由于中央的專項治理被視為給未來公車改革做準備,因此市里決定等一下,希望借力中央自上而下的力量推動改革,并爭取本市改革措施能與中央的改革方案接軌。

"這種改革就應該自上而下,否則沒有政策依據,推進很難,且單兵突進容易成為眾矢之的。"

就這樣,昆明的車改再一次地停頓在了試點狀態。季志遠也于日后調離了原來的工作崗位。

回顧過去幾年的改革過程,季志遠認為,"車改方案的制度設計還不算難,難在觀念轉變,難在決心和魄力。"季志遠說:"希望中央能夠出臺指導性的實施意見,這樣公車改革就有依據,地方差異也不會太大。"

中共中央、國務院去年底印發的《黨政機關厲行節約反對浪費條例》讓季志遠看到了希望,他一直期待的自上而下的改革看來就要成為現實。而昆明試點也讓季志遠開始反思,他告訴《財經國家周刊》記者,"非貨幣化加強管理只是過渡形式,改革最終還是應該走向市場化和社會化。"

季志遠認為,政府成立服務車隊只是治標,不僅成本高,而且服務質量和管理效率等方面也并不能真正滿足現實需求。改革若不能實質性地對公車體制、機制進行革新,只是立足現實,局限在管理層面上做文章,受資金約束和傳統觀念束縛等影響,改革很難走出惡性循環的怪圈,成果也難以鞏固。

在季志遠看來,只有完全交給市場才能真正治本。車改的這些年里,作為紀委黨風廉政建設室主任的季志遠并不輕松,每到節假日他都要在公共場合以及單位停車場監督是否有人違規違紀用車。雖然能夠查獲的違規案例越來越少,但從來不敢掉以輕心。

何義謙也認為改革是大方向,但為避免貨幣化的弊端,需要合理公平地分配交通補貼,否則會適得其反。"可以兩條腿走路,比如一部分補給個人,另外留百分之二三十給集體。"現階段每個單位最好還是留一部分機動車用于突發事件,他說:"可以給這些車噴上突發事件公務用車等字樣,接受群眾監督。"

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